410 处长要当“政策专家”而不是“文件专家” ——学习马云在外滩金融峰会上的演讲有感

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处长要当 “政策专家”

而不是 “文件专家”

***——学习马云在外滩金融峰会****

上的演讲有感

成文

近日，学习马云在第二届外滩金融峰会上的主题演讲，其中有这样两句话：

政策和文件也不一样，今天是这个不许那个不许的文件太多，政策太少。今天需要 “政策专家”，而不是处长式的 “文件专家”。

马云这个演讲，讲的主要是新格局下的金融创新和监管问题，其中包括金融政策创新方面的内容。他的很多观点，风格一如既往，犀利而不乏思想性。对新金融、新经济我是外行，但从政策制定和落实的角度看，金融政策与其它行业政策有很多相同相通的地方。看了马云的演讲辞，联系自身的经历和工作，我对党政机关如何制定好、落实好政策作了些思考。这里，且把所思所悟抛出来，与读者朋友分享交流，不求全面，只谈有感度较高的 3 个问题。

第一个问题：政策和文件有什么区别和联系

马云指出政策和文件不一样，但没有具体讲怎么不一样。这里，我就接着他的话题往下讲。

按照《现代汉语词典》里的解释，政策是 “国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则”。现实中，政策有很多种类型。从制定主体看，有国家政策、地方政策、行业政策；从服务面向看，有对内政策、对外政策；从层次结构看，有宏观政策、中观政策、微观政策；从覆盖范围看，有通用政策和专项政策、普惠性政策和特许性政策；从政策内容看，有财政经济政策、文化教育政策、劳动政策、宗教政策、民族政策；从政策属性看，有开放性政策和限制性政策、分配性政策和调节性政策、保障性政策和激励性政策；从政策时效看，有长期性政策和阶段性政策、现行政策和失效政策，等等。

马云所说的 “文件”，对应的是《现代汉语词典》中的“公文”，指的是“机关相互往来联系事务的文件”。按照《党政机关公文处理工作条例》中的定义，“公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。” 这是更专业的解释。

党的十九大报告明确提出全党要增强 “八种本领”，其中头一条是 “增强政治领导本领”，具体要求就包括 “科学制定和坚决执行党的路线方针政策”，这是党政机关的重要职能，也是领导工作的重要内容。制定政策是一件非常审慎和严谨的事情，需要经过调查研究、组织起草、征求意见、审批发布等一系列严密的程序，既要保证其正确性、权威性、指导性，又要增强其含金量和可操作性。

就表现形态而言，政策不是物质实体，而是用语言和文字进行表述的观念和信息。严格地说，政策只能以 “红头文件” 的形式来加以物化。这类文件，也就是我们常说的 “政策性文件”。领导讲话可以表达政见、发出政令，可以作为制定政策的依据，也可以传达、解释和宣传政策，但本身不能也不应作为政策。

由此看来，文件是政策的载体，政策是文件中的干货；文件有很多种，政策性文件只是其中一种；文件可以包含政策在内的很多内容，但不是所有文件都包含政策、承载政策；就算是政策性文件，也不是每一句话都写的是政策，都能成为政策。

政策与文件的区别，主要不在于形式，而在于性质，在于制定的目的和效用。毛泽东同志指出，“文章和文件都应当具有这样三种性质：准确性、鲜明性、生动性。” 一般认为，公文或者文件还具有政治性、权威性、规范性、针对性、时效性和可操作性等特性。政策性文件作为文件，当然要具备这些特性，但在具备这些特性的基础之上，还应突出指导性、普惠性。

——从指导性来看，政策一定是针对经济社会发展中的共性问题、重要问题、突出问题、关键问题而制定的，是对症之药，更是解题之钥、标本兼治之方；政策的 “策”，不仅要明确“过河” 的任务和路线，更要提供 “解决桥或船的问题” 的思路和方法。政策可以直接告诉你哪里有 “桥” 和“船”，更多的是教给你 “架桥” 和“造船”的方法。很多时候，还会在原材料、资金、技术、人才等方面给予支持。也就是说，政策要为解决问题提供系统方案、“一揽子”方案。

——从普惠性来看，制定政策的根本目的是促发展、惠民生。2014 年 4 月，习近平总书记在新疆考察时强调：“政策要围绕合民意、惠民生来制定。”2015 年 6 月，总书记在贵州遵义考察时指出：“党中央制定的政策好不好，要看乡亲们是哭还是笑。要是笑，就说明政策好。要是有人哭，我们就要注意，需要改正的就要改正，需要完善的就要完善。”2016 年 2 月，在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上，总书记指出：“把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准。” 这 “两个是否”，实质上也是政策措施的检验标准。

在我看来，政策效用集中体现为对适用对象（地方、企业、行业组织、人民群众等）和组织行为的许可、引导、激励、支持和保障，政策优惠、政策倾斜都是支持的具体方式。我们经常见到、用到一个词——政策红利，这意味着政策往往与项目、资金上的支持紧紧联系在一起，代表着真金白银的投入，代表着看得见的实惠。

马云所说的 “这个不许那个不许的文件”，属于规范性文件，指的是党和国家机关在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件。

政策性文件和规范性文件都是文件，各有各的效用。马云之所以把二者对立起来，我理解，指的是时下对企业具有指导支持作用的政策少，而具有限制约束作用的规章多；特别是对企业的创新行为支持不够，监管却偏多，还存在监管不分、办法滞后的现象。正如马云所说，“我们现在管的能力很强，监的能力不够，好的创新不怕监管，但是怕昨天的监管，我们不能用管理火车站的办法来管机场，不能用昨天的办法来管未来”；“未来的比赛是创新的比赛，不仅仅是监管技能的比赛”。

马云还说，“监是看着你发展，管是有问题的时候才去管。”这个观点很有道理，但却有失偏颇。管的作用不仅在于解决问题，还在于防范问题。就像未雨绸缪，决不是勒令大家只能待在淋不到雨的地方，也不是让大家什么时候都带着伞、穿着雨衣，而是要尽可能准确地告诉大家什么时候有可能下雨，会下多大多久，会带来怎样的影响，怎样防范和消除不利影响，还要给大家提供更多更方便避雨的地方，给没有伞、没有雨衣的人提供质量更高、价格更便宜的雨具。然而，现实中确实存在不少因噎废食、雨前禁足、雨后送伞的政策。中央反复强调，对企业要做好 “放管服” 的工作。现实中，不少政策 “放” 和“服”不够，“管”却很紧很严甚至管过头了，该管的不管，不该管的猛管。我想，这可能是马云想说但没说出来的意思。

马云把 “政策专家” 与“文件专家”对立起来，可能还有这么两层意思、两方面原因：一是有的干部在琢磨文件的程序严密、体式规范、字句漂亮上花的心思多，在研究政策的创新性、适用性、含金量和可操作性上下的功夫不够，存在重形式轻内容的现象。古人说，“以实则治，以文则不治。”（清 · 唐甄《潜书 · 权实》）制定的文件要实、要管用，就要在出政策、出好政策上多动脑筋下功夫。二是有的产业研究机构没有把主要精力放在技术创新上，而是放在了为政策机构 “打工”“代工” 上；有的政策机构存在关起门来研究文件、研究政策的文牍主义问题，以及定政策、管政策的不研究政策，研究政策的不管用政策、推政策的 “两张皮” 问题。马云指出，“我们的研究机构不应该是政策机构，政策机构也不能仅仅依赖自己的研究机构”，应该是指后一种现象。

第二个问题：为什么剑指处长

在演讲中，马云把剑锋直指 “处长式的‘文件专家’”，他说：“我觉得有一个现象，就是我们的一些处长，监管到后来，变成了自己没有风险，自己部门没有风险，但是整个经济有风险，整个经济不发展的风险。”

马云为什么剑指处长，而不是科长，也不是厅长？对这个问题，我觉得自己还有点儿发言权。

我也算得上是一名 “老处” 了，30 出头在高校提的正处，之后在党政机关 “原地踏步” 干了 12 年，一共干了 9 个处级岗位（含同时兼任），对处长的职能职责可以说是深有体会。

处长这个岗位，只有副省级城市和省级以上的机关单位才有。公办高校和国有企业正在去行政化，这里就不提了。在省直部门，处长是中层干部。在中央和国家机关，厅局长是中层，处长虽然在中层之下，仍然具有承上启下的作用。实际上，无论省直还是中直部门，工作运转都是以处室为基本单元，在政策制定上处长有很大的话语权，是主要的操盘手，不仅要出点子、出思路，必要的时候还得亲自上手起草和修改文件。到了厅局长这一级，更多的是过过眼、过过手，履行把关的责任。我在教育厅工作的时候，一位老厅长说：“我们是以处长为支撑的厅长负责制。” 这句话，精辟说明了处长在厅局的重要地位和作用。

我当处长的时候，不论在哪一家单位，都牵头或执笔制定了不少政策。制定政策的由头，一是领导指示，二是上位文件要求，三是工作需要，或是服务对象需求。刚当处长的时候，按领导指示启动政策制定工作的情况居多；当了一定年头，往往会自己琢磨制定什么政策、怎样制定政策，无需扬鞭自奋蹄。

在组织制定政策的过程中，厅局长以上的领导干部一般会履行以下职责：一是部署任务；二是给出大的思路，提出原则性、方向性的要求；三是在起草前出面召开调研座谈会，形成比较成熟的政策文稿后，再出面召开咨询论证会、征求意见座谈会；四是对政策文件进行审核把关，参与会议审议。除此之外的工作，包括与制定政策有关的会议的筹备工作，几乎都由处长牵头负责。所以，一个政策文件制定得好不好，甚至推行得怎么样，可以说是 “成也处长，败也处长”。所以，马云的话锋直指处长是有道理的、准确的。

第三个问题：怎样才称得上 “政策专家”

制定政策是一个技术活，既要通天线，又要接地气；既要听意见，又要有主见；既要一切从实际出发，又要有预见有远见；既要懂理论，更要懂实践；既要懂得如何让政策立得住、看得懂，又要懂得如何让政策行得通、用得好。

马云在演讲中提出今天需要 “政策专家”，并指出了专家和学者的区别，他说：

专家和学者是不一样的，专家是干出来的，干得很厉害，但不一定会总结，很多学者是不具体干，但是能形成理论。只有专家和学者结合起来，只有理论和实践结合起来，才能真正去创新解决今天和明天的问题。我们需要来自实践的理论，不是来自办公室理论的实践。

马云演讲有点儿天马行空，前面讲政策，后面讲理论。政策和理论有关联，制定政策需要理论指导，理论可以具体化为政策，但二者绝不是一回事。我认为，马云对政策专家的解释并不清楚，也不准确，但他强调专家出自实干、善于实干，这一点我非常认同。

什么是专家？《现代汉语词典》中的解释是 “对某一门学问有专门研究的人；擅长某项技术的人”。我觉得这个定义也不够准确，标准偏低。所谓 “专家”，不仅要对某一门学问有研究，还必须研究出名堂，在行业内有较高水平和威望；不仅要擅长某项技术，还要在技术运用、技术研究、技术推广方面有成果有影响。

那么，怎样的人才称得上是 “政策专家” 呢？我认为，至少要达到这么 3 条标准：

一是熟悉政策、精通政策。现实中的政策太多了，而且各种各样的新政策层出不穷，一些不合时宜的老政策也在不断废止。一个人要成为熟悉各行业各领域政策的通才，几乎是不可能的，反正这样的人我是没见过。但是，我们要坚持干什么、学什么，干一行、钻一行，努力成为熟悉乃至精通本行业政策的专门家。所谓 “熟悉”，就是对政策出台的时间、背景、主体以及其重点条文、主要内容烂熟于心，能够脱口而出。所谓“精通”，就是不仅“知其然” 更“知其所以然”，对政策的核心要义、丰富内涵、实践要求等精华精髓学得深吃得透，能够把上位政策与本级政策、本地政策与外地政策、以往政策与现行政策融会贯通，用自己的话深入浅出地揭示政策的来龙去脉、阐明其精神实质，让外行乃至普通老百姓也一听就明白。

2014 年 2 月，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上指出：“要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系。”对党和国家出台的任何一项重要政策，能够把这 “五对关系” 弄清楚、搞明白，那就一定称得上是 “精通” 了。

二是善于制定政策。不仅通晓制定政策的方法、程序、要领，还有比较丰富的实践经验，领衔、牵头或主笔制定过一定数量的政策文件，特别是有一定分量的政策文件，政策质量得到各方好评，经得起实践和时间检验。

三是对如何制定政策、执行政策和检验政策有一定深度的研究和思考。这种研究，倒不一定是学术性、学理性的，更多的应该是在参与制定或推行一项项政策后，及时对政策执行和落实情况进行跟踪了解，对政策质量和效用进行分析评估，在此基础上总结经验、发现问题、汲取教训，使自己更好地掌握制定和执行政策的规律。

细细品读马云的演讲词，其中有不少观点虽然讲的不是或不完全是政策问题，但对我们制定政策特别是推动政策创新很有启发。比如：

我一直觉得填补空白这句话是有问题的，不是因为欧美的就是先进的，就是我们要去填补的。其实今天我们不应该要和哪个东西接轨，适应哪国的标准，填补哪个空白，今天我们要思考的是怎么和未来接轨，怎么适应未来的标准，怎么弥补未来的空白，我们要想明白未来是如何的，以及自己到底要做成一个什么样的体系，然后再去看看别人怎么做，如果永远重复别人的语言，讨论别人设定的主题，我们不但会迷失现在，而且会错失未来。

今天世界的很多问题包括中国，都只能用创新去解决；但是真正的创新，一定是没有人带路的，一定需要有人担当，因为创新一定会犯错误，问题不是怎么样不犯错误，而是犯了错误之后能不能完善修正坚持创新。做没有风险的创新，就是扼杀创新，很多时候，把风险控制为零才是最大的风险。

创新走在监管前面是正常的，但是当创新远远走在监管前面的时候，当创新的丰富度远远超过监管想象的时候，就不正常了，世界会陷入混乱。

从这些观点中，我获得的启示是：

第一，不要把填补空白、形成比较优势作为制定政策的目标。制定政策，不是说别人有的政策我们也要有，我们的政策一定要比别人的政策更全面、更管用、更优惠。制定政策，虽然需要考虑如何填补空白、如何形成和强化政策上的比较优势，但这不是首要目的、根本目的，根本目的应该是解决现实问题。不是说我的药比别人好就能包治百病，不对症的药再好也没有用；专科医院也不需要收齐所有的药，关键是找到所需要的药、管用的药。

第二，不要让已有政策限制我们的思维思考。我们制定政策的时候，不要先看别人、看外地外单位有什么政策，甚至也不要先看上面有什么政策，而要首先想清楚服务对象需要什么政策、推动工作需要什么政策、解决问题需要什么政策，这个政策框架大致应该是怎样的，然后再去看别人有什么政策，看其中有什么值得学习、借鉴的地方，这样才不至于陷入已有政策的条条框框，永远跟在别人后面。现实中，一些政策上下一般粗、左右一个样，就是在简单地复制政策。集成、移植、改良虽然都是政策创新的手段，但更可贵的、更需要的政策创新是原始创新，是 “没有人带路” 的创新。

第三，政策创新以后，执行监管要及时跟上。政策创新要敢于走在现有的监管前面，但政策创新每前进一步，执行监管就要跟进一步。需要注意的是，“监” 可以动作快一些、措施严一些，“管” 可以适当慢一些、放得松一些，不要操之过急，这方面的尺度和火候要把握好，否则很容易 “一管就死”。（6172 字，2020 年 11 月 1 日完稿，11 月 8 日修改于武汉）

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