436 开年放大课：怎样科学编制地方规划

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【写在前面】

1 月 18 日，微友 WLQ 留言道：“成老师，现在最大的任务是搞‘十四五’规划，如果您能指点迷津就好啦！”

看到这张 “点课单”，我毫不犹疑地婉拒了——一来是因为自己这方面的经验和体会不多。推出 “三好公文课” 以来，为了保证课程质量，我一直坚持有所为有所不为。“不为”的领域或内容，相当一部分是自己不熟悉、不擅长的，包括规划的编制。当然，在我 30 年的文稿生涯中，多多少少也主笔编制过几个规划，有所在单位的综合规划、专项规划（校园建设、师资队伍建设、学科专业建设），也有省一级的专项规划（高校辅导员队伍建设、所在系统的信息化建设等），总数应该有十个八个，但确实不算多。二来推出这样一堂课，难度本身就不小，第一点原因更是加大了难度。

但 WLQ 有点儿不依不饶，接着说：“我相信成老师只要参与编制，就一定能搞好——万变不离其宗。”

千穿万穿，马屁不穿。既然这位微友这么相信我，我总得对得起他（她）的信任。更何况，我转念一想：你教别人写材料的时候，总是说 “首先不要怕，没有过不去的火焰山，没有写不好的材料”，怎么到了自己头上，这一回反倒“怂” 了呢？

于是，就像平时写很多大材料一样，我把开发这堂新课当作一次专题研究，也当作一次自我挑战。真正做下来，其实也没有多难，至少不像想象的那样难。

怎样科学编制地方规划：

掌握好标准、程序、内容、方法

成文

以规划引领经济社会发展，是我们党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现。“十四五” 时期是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。党的十九届五中全会（以下简称五中全会）审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）以来，从国家到地方，都在紧锣密鼓地编制新规划。那么，怎样才能编制出一个高质量的规划呢？这里，我把自己的学习体会和写作经验结合起来，侧重从地方发展规划编制的角度谈一些思考——不一定成熟，也不求全面，主要谈自己有感度比较高的 4 个要素：标准、程序、内容、方法。

一、标准问题：怎样的规划才是高质量

标准决定质量，高标准才有高质量。那么，规划的编制有没有一套统一的标准呢？我查了些资料，没有找到令人信服的 “标准答案”。2018 年 11 月，党中央、国务院出台《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发﹝2018﹞44 号，以下简称《意见》）。这是近年来关于规划编制工作最权威的文件，我从中“抠” 出了这么一些关于规划标准的要求：

（一）总标准：实用管用

规划是拿来用的，不是拿来看的。

所谓 “实用”，前提是 “实”，就是一切从实际出发——内容求实；立足发展实践、放眼新的实践——措施务实；能够提供方向指引、方法指导，操作性强——便于落实。

所谓 “管用”，关键是能解决实际问题。无论是给出“理法方药” 中的一种，还是给出系统解决方案，都有助于解决问题。

所以，《意见》中强调，要 “坚持目标导向和问题导向相统一”“注重虚实结合、实用管用，在强调战略导向作用的同时，突出约束力、可操作，使规划可检查、易评估”。

（二）核心要素：战略性、宏观性、政策性和指导性、针对性、操作性

规划不是计划，至少要管用三五年，着眼点是接力落实社会主义现代化建设的长远战略目标，所以尤为强调战略导向作用，全局性、前瞻性、预见性是这一导向作用的重要保证。

规划有很多种，《意见》中分为四个大类，也就是发展规划、专项规划、区域规划、空间规划。作为发展规划，无论是国家、省、市、县哪一级的，都应紧紧围绕今后一个时期发展的总体布局，按照五中全会《建议》的要求，就是要统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的总体布局，协调推进全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。

政策是党和国家为实现一定时期的目标或路线而制定的行动准则，对规划目标的实现、措施的实施具有保障支撑作用。在制定规划时，应同步考虑政策配套，在规划中对重大政策调整应有所体现。

规划对一定范围内的各级组织具有普遍的指导性，用毛泽东同志的话来说，既要提出 “过河” 的任务，又要解决 “桥或船” 的问题。问题就是针对性，但规划所要解决的，不是一般性的问题，而是事关一国一方高质量发展的方向问题、战略问题、共性问题、突出问题，包括当前面临的新情况新问题以及一直没有解决好的 “老大难” 问题；规划并不直接解决问题，而是指导推动规划领域、规划范围的机关、单位、组织各司其职，合力解决问题。这就需要把战略上的导向性与战术上的操作性紧密结合，既有明确的 “基本盘”“任务书”，又有明晰的“时间表”“路线图” 乃至“施工图”“施工单”。

二、程序问题：编制规划应遵循怎样的步骤

一般来说，编制规划需经过前期调研、制定方案、研究起草、咨询论证、审批发布等程序，其中每一道工序的工作质量，都对规划质量具有直接影响。

习近平总书记在五中全会上关于《建议》的说明，对建议稿的起草过程进行了回放，其主要步骤包括成立文件起草组、发出征求意见的通知，再到正式启动建议稿起草工作、主持召开系列座谈会、开展网上征求意见、反复进行讨论修改，直至形成建议稿后，下发党内一定范围征求意见，多次召开相关会议进行审议。

这样一整套严密严谨的工序，特别是把加强顶层设计与坚持问计于民统一起来，强调发扬民主、开门问策、集思广益的做法，以及总书记亲抓力促、问计于民的务实作风，非常值得我们学习。

这个说明网上有全文，我在这里就不照搬照抄了。

三、内容问题：好的规划应当 “形实魂” 相统一

对一个规划来说，文本是 “形”，内容是 “实”，党的理论和路线方针政策是 “魂”。新时代新发展阶段，我们尤其要注重用习近平新时代中国特色社会主义思想来 “铸魂”，把党的十九届五中全会精神贯穿研究编制本地本行业本单位发展规划的始终，做到学懂弄通悟透、善于活学活用。

就 “十四五” 规划的编制来说，有这么一些重要讲话起着导航定向的作用，尤其要学懂弄通用好。

一是从 2020 年 7 月下旬到 9 月下旬，习近平总书记先后主持召开企业家座谈会、扎实推进长三角一体化发展座谈会、经济社会领域专家座谈会、科学家座谈会、基层代表座谈会、教育文化卫生体育领域专家代表座谈会，当面听取各方面对制定 “十四五” 规划的意见和建议，并发表了系列讲话。这些讲话，对科学谋划规划中的对应工作具有重要的指导作用。

二是总书记在五中全会上关于 “十四五” 规划和二〇三五年远景目标建议的说明。其中，概要介绍了建议稿的起草过程、主要考虑和基本框架，对新时期经济社会发展的主题、格局、目标、根本目的，以及统筹发展和安全、坚持系统观念、全面建成小康社会的完成情况和宣布时机等 7 个重点问题作了说明，特别是介绍了建议稿起草过程中应注意把握的 5 条原则。总书记说明的内容，对各级规划的编制具有普遍的方法论意义。

三是总书记在五中全会第二次全体会议上的讲话。这个重要讲话，既深刻分析国际国内形势，又对如何全面把握新发展阶段、着力构建新发展格局，提高党领导贯彻新发展理念、构建新发展格局的能力和水平作出了系统部署，提出了明确要求，需要我们深刻领悟、融会贯通，在编制规划时加以贯彻和运用。

四是总书记在省部级主要领导干部学习贯彻五中全会精神专题研讨班开班式上的讲话。

五是总书记在十九届中央政治局第二十七次集体学习时的讲话。

三、四、五这 3 个讲话，可以说是 “姊妹篇”，既各有侧重、相辅相成，又一脉相承、一以贯之。相对来说，研讨班上的讲话理论色彩更浓一些，另外两个讲话更偏重于实践一些。

六是李克强总理在中央经济工作会议上的讲话，其中专门就科学编制 “十四五” 规划纲要讲了 3 点意见。

把上面这些重要讲话精神吃透了，才能对 “国之大者” 了然于胸，提高编制新发展规划所需要具备的政治能力、战略眼光、专业水平，在党和国家事业发展的大棋局中找准地方的发展定位，做到方向不跑偏、工作不缺位。

“把党的主张转化为国家意志”，这是我国国家规划编制工作的一大特色，也是提高规划质量的根本政治保证。五中全会先通过《建议》，国务院再根据党中央的建议，组织编制 “十四五” 规划《纲要》就是如此。这个《建议》，为编制国家发展规划乃至形成包括省、市、县各级规划在内的统一规划体系指明了前进方向、提供了重要遵循。对地方规划的编制来说，既要考虑如何以之为遵循、与之相衔接，又要考虑如何创造性地加以细化落实，一个基本前提，就是把《建议》学习好、领悟好，像总书记要求的那样，原原本本学习、逐条逐段领悟，在整体把握的前提下，突出领会好重点和创新点，发扬理论联系实际的优良学风，立足当前、着眼长远，增强工作积极性、主动性、创造性。

为便于掌握规划的 “形”，我采用把提纲抽取出来、列表比较的方式，研究了中央和东西南北中多个省份关于制定“十四五” 规划的建议。省市县级规划依据国家发展规划制定，既要加强与国家级规划的衔接，形成全国“一盘棋”，又要因地制宜，符合地方实际，突出地方特色。就地方发展规划的编制来说，应着重把握好这么一些内容：

（一）总论：发展的基础、形势和目标。中央《建议》的第一板块为总论，包括第一、第二部分，主要阐述决胜全面建成小康社会取得决定性成就、我国发展环境面临深刻复杂变化、到 2035 年基本实现社会主义现代化远景目标、“十四五” 时期经济社会发展指导思想、必须遵循的原则和主要目标。部分省份的《建议》“依葫芦画瓢”，只是把对应内容换成了 “本地话”。

在我看来，全国规划中有的内容，地方规划中不一定都要有；全国规划中没有的内容，地方规划中也可以有。具体来说，指导思想和原则，应该是全国 “一盘棋”，地方规划无需照搬或花太多心思去改造，可以合并为 “总体要求”，把全国规划中的对应内容点个题；也可以从地方实际出发，把中央确定的原则落实落细，提出若干条更具体的 “基本要求”，北京、江苏的规划《建议》就是这样。

无论怎样，在地方规划的总论部分，有 3 块内容是必不可少的：一是概要总结 “十三五” 的发展成就，这是谋划和推动新发展的条件和基础；二是科学分析未来一个时期本省或市、县内外的发展趋势，以求把谋事与谋势统一起来，借势发力、顺势而为、乘势而上；三是研究确定 “十四五” 时期经济社会发展主要目标和 2035 年远景目标，把谋当下与谋未来统一起来。

对 “十四五” 和到 2035 年的经济发展目标，中央《建议》采用了以定性表述为主、蕴含定量的方式。各地编制规划《纲要》时，可以在认真测算的基础上，提出相应的更为明确的量化目标。发展目标应该是 “跳起来够得着的桃子”，不能太低，也不能过高，太低就没有激励作用，过高则无法实现，反而会打击积极性。

从 “十一五” 规划开始，全国规划中的指标分为预期性和约束性两类。各地在编制规划特别是研究确定指标的时候，应加以注意、加以区分。

（二）分论：重点任务和主要保障措施。中央《建议》总体上按照新发展理念的内涵来组织，分领域阐述 “十四五” 时期经济社会发展和改革开放的重点任务，安排了 12 个部分，明确了从科技创新、产业发展、国内市场、深化改革、乡村振兴、区域发展，到文化建设、绿色发展、对外开放、社会建设、安全发展、国防建设等重点领域的思路和重点工作。

我作为样本来研究的省级《建议》，分论部分多的安排了 11 个部分，只比中央《建议》少了国防建设一个部分，比如广西；少的只有 3 个部分，比如江苏，所写的 3 块分别是 “进一步突出创新核心地位，在改革创新、推动高质量发展上争当表率”“高水平扩内需促开放畅循环，在服务全国构建新发展格局上争做示范”“准确把握我国建设社会主义现代化的本质特征，在率先实现社会主义现代化上走在前列”，概括起来就是 “当表率、做示范、走前列”；多数省份这一板块分为 6—9 个部分来写，比如北京、上海、浙江、四川，等等。

由此看来，在分论部分，地方规划应按照本地的发展战略布局，通过合并同类项，采用减少块数的方式来写——不是说中央的《建议》分多少块，地方也要分多少块。但无论采用怎样的结构形式，地方规划应比较全面地涵盖中央《建议》分论部分的内容，以体现贯彻落实的自觉，不能有大的漏项。

对重点任务，从中央到地方的规划，普遍采用条目化的方式。需要注意的是，中央《建议》中的很多重点任务，事权在中央，地方不能照搬过来，也不能简单把 “国家” 二字换成地方的名字。比如，制定科技强国行动纲要，强化国家战略科技力量，完善国家科技治理体系，等等。有一些重要概念、关键提法，必须上下一致、高度统一；也有一些提法，不能从中央《建议》中简单套用。这两种情况，要在旗帜鲜明讲政治的大原则下，从实际出发来把握。比如，中央说“构建新发展格局”，这指的是以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的发展格局。对地方来说，不能各自为政，也来个“构建 ××（地名）新发展格局”，可改为“融入新发展格局”。

（三）结尾。在中央的《建议》中，包括第十五部分和结束语，主要阐述加强党中央集中统一领导、推进社会主义政治建设、健全规划制定和落实机制等内容。各地的《建议》也大致如此，主要是就规划的组织实施提出要求、发出号召。

四、方法问题：起草规划有什么要领

我觉得，除了上面讲到的 “形实魂” 统一，大的要领还有这么几条：

第一，把握好主题主线。习近平总书记在关于《建议》的说明中，说明的头一个问题就是 “关于以推动高质量发展为主题”，其中还明确指出 “以深化供给侧结构性改革为主线”。主题不存，文章无魂；主线不清，文章无序。这两个要素一定要把握好。

第二，把握好 “三新” 的时代特征。不同时期的规划，有不同的时代要求、时代特征。“十四五”规划，最大的特征就是把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局。这 “三新” 分别 “新” 在哪儿，其内涵是什么、要旨是什么，一定要搞清楚、弄明白，否则就不可能制定出贯彻中央精神、体现时代要求的好规划。

第三，做到 “四个坚持”。习近平总书记在关于《建议》的说明中明确指出，“建议稿坚持立足国内和全球视野相统筹，坚持问题导向和目标导向相统一，坚持中长期目标和短期目标相贯通，坚持全面规划和突出重点相协调。” 这 “四个坚持”，是中央研究提出《建议》的基本原则，也是重要的思想和工作方法，对各地来说是普适性的。

第四，注重观点的提炼。写任何材料，都应是 “内容为王，观点为冠”，编制规划也不例外。从中央到各省的《建议》，都采用条目式结构，标题采用 2—3 级，每一个标题就是一个鲜明的观点。需要注意的是，标题需要提炼，从便于记忆、易于传播、以形成共同愿景的角度看，有的标题特别是关于目标、原则要求的小标题，甚至需要进行一些包装，把 “散装” 的观点变成 “套装” 的，但应以写准写稳为前提，要准确地表达想要表达的意思，不能以词害意。

比如，北京市委的《建议》，把 “‘十四五’时期北京经济社会发展基本要求”，提炼为 “一个坚持，六个更加突出”：

——坚持以首都发展为统领。

——更加突出创新发展。

——更加突出京津冀协同发展。

——更加突出开放发展。

——更加突出绿色发展。

——更加突出以人民为中心的发展。

——更加突出安全发展。

又如，上海市委的《建议》，把 “‘十四五’时期经济社会发展主要目标” 提炼为“五个更”：

——城市核心功能更加强大。

——人民群众生活更有品质。

——城市精神品格更加彰显。

——生态环境质量更为优良。

——超大城市治理更加高效。

再如，浙江省委的《建议》，把 “‘十四五’时期经济社会发展主要目标” 提炼为“四高地，两示范，一家园”：

——努力打造经济高质量发展高地。

——努力打造三大科创高地。

——努力打造改革开放新高地。

——努力打造新时代文化高地。

——努力打造美丽中国先行示范区。

——努力打造省域现代治理先行示范区。

——努力打造人民幸福美好家园。

第五，创造性地落实中央《建议》精神。这是最根本的，也是最重要的一点。中央《建议》和全国规划是总规，也是蓝本、范本。地方党委研究提出《建议》，地方政府编制规划，无需在形式上花太多心思、耗费太多精力，搞没有必要的花样翻新，在很大程度上，依葫芦画瓢就可以了；关键是内容，是怎样从本地实际出发，把中央《建议》精神落实落细，变成具体的目标任务和切实可行的思路措施，不能上下一般粗、左右一个样，也不能自行其是、各干各的、各搞一套。说得明白一点儿，就是该抄的必须抄，这是落实上位文件的体现和需要，是讲政治的体现和需要。不是说地方的《建议》和规划，每一句话都要是 “本地话”，很多内容是必须上下一致、一贯到底的。

现实中，在根据上位文件，研究制定实施意见、工作要点时，我们经常采用制作成 “标注版” 的方式——

以上位文件为底本，对照搬上位文件的内容，不作标注；

改写或增写的内容，用下划线的方式标注；

从上位文件中删除的内容，加上方框。

这样做，审议文稿的时候一目了然，既有助于比较分析，又能够节省时间。编制规划的时候，也可以运用这样的方法。

需要注意的还有一点，就是全国规划是成体系的，前面说了，有发展规划、专项规划、区域规划、空间规划。落到具体单位，特别是一些小单位，可以 “多规合一”。（6262 字，2021 年 2 月 10 日完稿，2 月 21 日修改）