476 认真守护质量这条 “政策生命线”

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认真守护质量这条 “****政策生命线****”

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我在省级机关单位工作。在我们党和国家治理体系中，省级机关处在十分重要的位置，直接服务省级领导班子，上承中央和国家部委，下领一个系统、一条战线，对于创造性推动党中央决策部署在本省落实落地，发挥着关键性作用。研究制定政策性文件并抓好贯彻执行，是省级机关发挥职能作用的重要途径和手段。

早在 1948 年，毛泽东同志就深刻指出：“政策和策略是党的生命。”就政策的制定来说，质量是生命线。最近，围绕如何进一步提高我们单位政策性文件的制定工作质量，我牵头起草了一个通知。在此过程中，对如何守护好质量这条 “政策生命线” 有了一些新的认识和感悟。按照打一仗总结一次的习惯，这里我趁热写下来，既是一种战后总结，也是 “热运行” 之后的“冷思考”，有助于我本人及读者朋友今后更好地制定政策、推行政策。

下面，主要讲 4 个问题。

第一，正确区分地方制定政策性文件的不同情形

所谓 “政策性文件”，是指具有普遍约束力、能够反复适用、提出有关政策措施的文件，不包括就特定人、特定事制发的文件，以及党内法规和党组织为贯彻落实党内法规而制定的配套文件。为贯彻落实党内法规而制定的配套文件，多属于“规范性文件”。当然，规范性文件还包括以文件形式印发的规章制度，常用“规则”“规定”“办法”“细则” 等名称。

实际工作中，省（自治区、直辖市）一级制定政策性文件，主要有两种情形，归结起来一个是 “有要求”，一个是 “有必要”。

一是中央文件明确要求制定配套文件的。我们国家地域广阔，各级各地情况差异较大，制定和执行政策，不能简单搞 “一刀切”。很多时候，中央制发的文件，会在文件精神的框架内，从实际出发，留给地方一定的自主操作空间，或者叫 “政策弹性空间”，并明确要求地方配套制定贯彻落实意见或实施细则。遇到这种情况，地方原则上只需配套一级（省级），市县无需搞层层配套。

需要注意的是，还有一种情况，就是中央印发的政策性文件，并不要求地方制定配套文件，只要求结合实际制定具体贯彻落实措施。这类情况，说明中央政策 “刚性” 很强，相关考虑和部署已经非常周密，地方只需要认真抓执行、抓落实。当然，抓执行、抓落实并不是简单照着做，必须充分发挥主观能动性，实打实地抓，创造性地抓。可以立足于一个地方，成系统地拿出 “一揽子” 举措，逐一明确责任单位；也可以由各相关部门从职能职责出发，主动认领任务，该出散手就出散手，该打组合拳就打组合拳。在形式上，贯彻落实措施可以写进相关领导讲话，也可以写入相关文件、工作方案。非常重要的一点，就是贯彻落实措施要比中央文件中的政策措施落得更细更小更具体、更有针对性和操作性，不能“上下一般粗”。

二是地方自主制定的政策性文件。这里面又可以细分出两种情况：一种是中央出了文件，但对地方是否需要配套制定文件，没有明确提出要求，由各地结合实际研究确定；另一种是中央并没有出文件，地方从事业发展需要出发，觉得确有必要就某方面工作出政策、出文件。当然，后面这种情形，也不是说完全就不用考虑上面有没有政策。上面的政策，可能散见在不同的文件中，需要有效集成；也可能是前些年出的，需要守正出新。只要上面有政策，我们就要对表对标，按政策精神、在政策框架内研究制定文件，不能擅自突破政策界限。如果上面确实没有政策，那我们就要大胆探索、敢于创新，努力为上级制定出台新的政策提供鲜活样本。

第二，准确把握提高政策性文件制定工作质量的关键环节

《党政机关公文处理工作条例》明确规定，“公文拟制包括公文的起草、审核、签发等程序。” 实际工作中，还有一个重要的前置程序——立项。加强立项管理，既是出于控制总量的需要，更是为了确保质量的需要，有利于增强文件制定工作的计划性、针对性、实效性。

我牵头起草的这个通知，一共开了 4 条，分别聚焦在起草前如何做好文件立项、加强政策调研，起草过程中如何提高政策措施的针对性实效性，完成起草后如何有效征求意见，文件印发实施后如何加强调研评估，“倒逼” 提高制定政策、执行政策的能力和水平等方面，围绕提高质量这条主线，形成了比较完整的工作链条。

本来，文件审核应该单列一条来写，但前不久同样由我牵头，就进一步加强和改进我们单位的公文文稿审核把关工作，制发了另一个通知（下节课会专门讲），没有必要再重复提要求。所以，在这个通知中（以下简称《通知》），我们只是在 “提高政策措施的针对性实效性” 这一条里，专门就 “严格把好政策性文件的质量关” 写了一个自然段。

（一）关于文件立项

《通知》中明确：

在研究提出制定政策性文件的计划、方案前，主办处室要对文件制定的必要性和可行性进行深入调研、充分论证。对于中央、省委省政府有政策配套的明确要求，或工作亟需、条件具备、确有必要制定政策性文件的，应当紧密联系我省和 ×× 工作实际开展文件制定工作。要增强政策性文件制定工作的计划性，加强立项管理。每年年初，政策法规处会同部办公室，统筹制定我部年度拟出台的文件清单。未纳入清单，但确有必要制定文件的，按照从严掌握、一事一报的原则，由主办处室提出计划，按程序报批。

（二）关于政策调研

《通知》中明确：

要把调查研究作为制定政策性文件的必经程序，开门问计纳谏，避免闭门造车。注意把政策调研与一般性的工作调研区分开来，着重围绕如何从实际出发、落实好上级政策，适应事业发展需要、推动政策创新，以及从政策层面推动解决工作中的共性问题、突出问题等开展调研，使政策制定工作有根有据、合情合理。

这段文字中，“注意把政策调研与一般性的工作调研区分开来” 以及政策调研的 3 个重点，是我在审改《通知》稿时增写的，自认为提升了《通知》的开掘深度，也增强了针对性和指导性。类似的修改，在《通知》中还有很多，这里就不一一赘述。

此外，《通知》中还有这么一小段：

制定政策要积极稳妥，把握好时机和条件。对于需要先行先试的政策措施，可以先在一定范围内试点，或先出台试行文件，取得成熟经验后再从面上推开。

在这一段中，一开始我们写的是 “或先出台暂行、试行文件”。《通知》稿基本成熟后，我们专门征求了省委办公厅政策法规处的意见。有关负责同志说，现在已经不出暂行文件了，建议将有关表述删掉。这个新变化，之前我也没有注意到，真是 “凡留心处皆学问”。

（三）关于文件起草

《通知》中写了这么 5 段话：

研究制定政策性文件，要把准政策导向，学深吃透党的创新理论和路线方针政策，全面准确领会上位文件精神、上级部署要求，完整、准确、全面贯彻新发展理念，确保政策措施方向不偏。要坚持目标导向、问题导向、结果导向相统一，搞清楚制定文件要实现什么目标、解决什么问题、达到什么效果，有针对性地研究制定务实管用的政策措施，避免简单以文件落实文件。要坚持系统观念，弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系，把握规律、守正创新，增强政策措施的整体性、集成性、协同性。

研究制定贯彻落实上位文件精神的配套政策，应加强对上位文件的学习研究，立足实际找准贯彻落实的落脚点、切入点和着力点，创造性地把上级出台的政策措施落实落细落具体。既要防止在落实上级政策上做选择、搞变通、打折扣，防止擅自突破上级政策界限，又要避免为配套而配套、上下一般粗、不顾条件搞 “一刀切式” 落实。中央和省委省政府文件明确要求制发配套文件的，原则上应当在 3 个月内完成制定工作。

自主研究制定政策性文件，要紧跟政策动态，注意收集了解和学习借鉴省内外相关政策，聚焦基层和服务对象的政策需求、本地本级本系统的政策短板、政策落实的难点堵点断点，把政策协调、政策衔接与政策集成、政策创新等统一起来，既拿出有利于解决工作难题、突出问题的管用之招，又制定有利于打基础、利长远的根本之策，确保出台的政策措施既具有创新性，又具有针对性、适用性、指导性和稳定性，不能简单照抄照搬照套外地外单位的政策措施，也不能为创新而创新。

×× 工作从根本上说是做人的工作，要自觉把以人民为中心的发展思想和以人为本的理念贯穿落实到研究制定政策性文件的全过程、各方面，着力从政策层面推动解决基层和党员、干部、人才、群众的 “急难愁盼” 问题，提高制定政策的精准度和政策温度。

要严格把好政策性文件的质量关。对拟出台的政策措施，主办处室既要站在制定者的角度深入考量其科学性，又要站在执行者的角度充分考虑其操作性，确保立得住、行得通、能兑现。要认真落实中央和省委关于解决形式主义突出问题、为基层减负的部署要求，切实改进文风，多出 “干货”“干条”，防止重形式、轻内容，防止穿靴戴帽、冗长空洞。凡以我部名义印发的政策性文件，原则上不超过 10 页，字数一般不超过 5000 字。要认真落实《关于进一步加强和改进我部公文文稿审核把关工作的通知》《关于做好部机关重要文稿合法合规性审核工作的通知》等文件要求，严把文件政治关、政策关、法律关、程序关、文字关。

上面这几段，是《通知》中的重点内容，采取 “总—分—总” 的结构形式。首先从总体上提出 3 点大的、原则性、方向性的要求；然后分别就研究制定贯彻落实上位文件精神的配套政策、自主研究制定政策性文件提出要求；再紧密联系我们单位的工作性质和职能特点，从总体上强调我们的工作从根本上说是做人的工作，要自觉把以人民为中心的发展思想和以人为本的理念贯穿落实到制定政策措施的全过程、各方面；对于严格把好政策性文件的质量关，这里既呼应了之前印发的有关通知，又注意点到即止。

（四）关于征求意见

《通知》中明确：

制定政策性文件，要结合文件内容合理确定征求意见范围，采取多种形式，广泛听取基层党组织和党员、干部、人才、群众的意见，及时采纳合理化建议；充分征求各地党委及其 ×× 部门、相关主管部门意见并尽量达成一致；文件内容涉及部内其他处室业务的，牵头处室应会同相关处室共同研究起草或主动征求意见建议。经协商仍存在实质性分歧的，应当在报请审批文件稿的请示中专门作出说明。制定出台涉及党员、干部、人才、群众切身利益且可能造成较大社会影响的政策性文件，主办处室应预先做好风险评估工作，有针对性研究制定工作预案或防范化解风险的措施。

（五）关于文件施行后的调研评估

《通知》中明确：

对已出台的政策性文件或重大政策措施，各处室要以政策质量和效用为重点，有计划地开展执行情况调研或实施后效果评估，及时发现文件执行过程中存在的问题和困难，采取有效措施加以解决。特别是要综合运用座谈访谈、实地调研、抽样调查等形式，及时发现、坚决纠正政策执行中的 “偏差”“落差”“时差”，确保文件精神落地见效。要根据调研评估掌握的情况，对需要完善的政策措施及时进行完善，并总结经验、汲取教训，更好地把握工作规律，提高制定政策、执行政策的能力和水平。有关调研或评估报告，要及时送政策法规处备案。

制定政策性文件，文件起草前的政策调研、形成文件稿后的征求意见、文件施行后的调研评估，虽然都具有调查研究的性质，但所处的阶段不同，目的性和侧重点也各不相同，要注意准确把握，决不能混为一谈。这一点，《通知》中作出了明确区分。

这个《通知》，全文 2300 多字，条条都是干货。我觉得，指导别人怎样制定文件的文件，首先就应该是一个样板，不能要求别人做到的，自己却没有做到。

第三，制定政策性文件的 “常见病”“多发病”

我们起草这个《通知》，一个基本出发点也是鲜明特点就是突出问题导向。在导语部分，我们开门见山地写道：

近年来，在部务会坚强领导下，在各处室共同努力下，我部认真贯彻落实中央和省委有关部署要求，坚持把精准制定、严格执行政策作为推进 ×× 工作的重要抓手，特别是紧紧扭住制定政策这个重要环节，严格标准、严把关口，研究出台了一系列质量较高的政策性文件，有力推动了 ×× 工作高质量发展。但在政策性文件制定过程中，也还不同程度地存在调研论证不够深入、征求意见不够充分、考虑基层实际不够等问题，一些政策措施的针对性、操作性、实效性还不够强，文风距离 “短实新” 的要求也还有差距。为进一步加强和改进我部政策性文件制定工作，整体提升文件质量，现就有关事项通知如下。

实事求是地说，我们单位对文件的制定尤其是政策性、规范性文件的制定，把关是比较严格的；正式印发的文件，质量普遍比较高。但是，一些 “初稿”“过程稿”，仍不同程度地存在 “常见病”“多发病”，有的还比较突出。比如：

一是搞不接地气的 “空中政策”。有些政策措施，制定者的出发点是好的，内容看起来也挺好，但因为对基层的实际情况了解不深，从操作性上考虑不够，导致政策措施难以落地，甚至根本落不了地，就像看得见却够不着的空中楼阁。

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”（东汉 · 王充《论衡 · 书解篇》）我们制定的政策措施要落得了地，首先要让制定者接上地气。要通过深入基层一线、走好群众路线，了解清楚政策措施施行对象的所思所想、所急所盼，认真琢磨怎样才能有针对性地制定政策，怎样把政策落到他们头上。

二是搞相互打架的 “本位政策”。起草政策性文件，应当着眼党和国家工作大局，着眼一方改革发展稳定全局，不能谋求部门利益或者搞地方保护。很多政策性文件，其制定和推行涉及多个部门，需要加强政策协同。但是，有的部门、有的同志 “屁股指挥脑袋”，凡事只从本职本位考虑，或者与其他部门沟通不够、协商不够，导致政出多门、相互冲突，甚至超越职责权限制发文件，以创新为名擅自突破政策界限。

三是搞形式大于内容的 “花架子政策”。有的同志起草文件，功夫主要下在怎么把文件搞 “漂亮” 上，在如何谋篇布局、如何提炼标题、如何遣词造句上花了不少心思，但对政策措施的针对性、实效性重视不够、研究不够，舍本而逐末，导致文件的内容华而不实，中看不中用。

上面这几种病，可以说是 “大病”“重症”，问题突出，症状典型。实际工作中，很多政策性文件存在的问题可能没有那么突出，只是一些“小毛病”，但如果放任不理，也会影响到政策的权威性、严肃性；任其发展下去、传染开来，后果就会更加严重。这里，我再列举几个问题相对小一些的“常见病”。这些“病”，“病灶” 不在政策上，而在文风上、作风上，可以说是“并发症”。

一是篇幅长。前几年，中央强调要 “减文控会”。这两年，强调的是“精文减会”，这是更高标准、更严要求。精文，既包括精简文件的数量，也包括精简文件的篇幅。一些文件之所以瘦不了身，常见的原因一个是“大而全”，面面俱到，没有重点，抓不住主要矛盾和矛盾的主要方面；另一个是穿靴戴帽的内容太多。为此，《中央办公厅关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》明确规定，“中央印发的政策性文件原则上不超过 10 页，地方和部门也要按此从严掌握。” 我们起草的《通知》，就落实落细了这一要求。怎么才能控制住文件的篇幅呢？除了针对 “大而全”、穿靴戴帽的问题对症下药，还有很重要的一点，就是不要过多重复甚至照抄照搬中央文件，特别是背景、意义、原则、组织领导等内容，不要重复阐述；确需阐述的，应当简明扼要，很多时候，点点题就够了。

我所在地方的省委办公厅明文规定，内容与上位文件重复雷同超过 70% 的，一般不印发省委文件。在我们单位，我分管政策法规工作，要求各处室根据上位文件制定配套文件送审时，如果重复上位文件的内容多，就用下划线的方式，标明哪些是增写或改写的内容；如果重复上位文件的内容少，就用下划线的方式，标明哪些是重复上位文件的内容。这样做，制定文件的同志心里会绷紧不能简单重复上位文件内容这根弦；领导审阅文件稿的时候一目了然，有助于更好地审核把关。

二是动作慢。有的地方和单位，工作中见事迟、行动慢，而且做起事来瞻前顾后、怕这怕那、畏首畏尾，常常是 “没有文件等文件，有了文件等经验，有了经验还要等等看，看看风向变没变”。像这样去抓工作，永远只能 “吊尾巴”。虽然研究制定政策性文件讲究稳慎稳妥，一时之间还看不准、把不准的，不能急着出文件，但也不能总是等待观望，该抢先机的要 “抢”，该争取主动的要 “争”，有明确时限要求的一定要在规定时限内完成制发。

前段时间，《秘书工作》杂志刊登了一篇文章，题为《起草过程 “不能草”——浅谈地方党委意见的起草》，其中有这么一段话：

上位文件已经出台且明确提出配套要求的，要做到 “其疾如风”，及时启动起草程序；上位文件暂未出台但已列入发文计划的，要做到 “其徐如林”，从容有序跟进了解最新政策导向，预判发文时间，多向上级主管部门请示报告；对确无发文必要性或存在严重合法合规性问题、时机不成熟的，要做到 “不动如山”，谨慎评估发文必要性，坚决防止 “不必要发文”“逆行发文”“抢跑发文”。

我觉得，这段话写得很好，对于我们把握制定文件的 “时度效” 很有启示意义。

我们起草的《通知》，对上述问题都有所提醒，并有针对性地提出了防范措施。问题的对面是真理。《通知》中很多地方，一正一反、旗帜鲜明，这是一个突出特点，也是针对性和指导性的具体体现。

第四，关于提高政策性文件制定工作质量的几点思考

在起草这个《通知》之前，我围绕政策性文件制定，对有关文件规定、领导讲话、总结评估报告等进行了系统梳理、认真学习、深入研究，结合工作实践，有这么一些具有体悟性质的思考。

一是要准确把握、善于推动政策创新。创新有大有小，可大可小。一项政策，从无到有是创新，把分散的政策 “打包”，对现行的政策进行补充、完善、细化，使其触底落地、充分释放政策红利也是一种创新。在研究制定政策性文件的过程中，我们要善于把自主创新与协同创新、原始创新与集成创新、引进消化吸收再创新，创造性转化与创新性发展等结合起来，激活创新思维，拓宽创新路径。

前些年，我在负责人才工作的时候，就干过这样一件事：我和同事们一起，对全省各相关部门、各设区市、省管高校、科研院所和省属企业的人才政策进行分类梳理，从中 “抠” 出真金白银的优惠待遇，以 “一览表” 的形式汇编成册。赴省外开展人才集中招聘的时候，这本册子成为“抢手货”，在多个招聘网站上也成为热帖，产生了很好的宣传效果。这种 “集成法”，不仅可以运用到政策宣传上，也可以运用到政策制定上，以政策协同带动工作协同，以政策集成带动要素集成，以政策统筹带动项目统筹、资源整合，产生良好的放大效应。

二是要注重填补政策空白，及时补齐政策短板。填空白和补短板，这是政策创新的两个主攻方向，一个是解决从无到有的问题，一个是解决从有到优的问题。很多工作上的短板，不是一下子就能补齐的，但政策短板必须首先补上、及时补上，这样才能更好地发挥政策的先导性作用。否则，补工作短板的统筹性、协调性就不强，很可能会陷入无序状态，补了这块又缺了那块。当然，政策创新还要注重扬优势、锻长板、强特色，打造政策比较优势。

三是要注重完善政策链条。制定政策是为推动工作服务的，所以 “政策链” 要与 “工作链” 深度融合，把引导性、支持性、激励性、保障性政策贯穿于工作链之中。

拿我相对熟悉的人才政策来说，应当全面涵盖引进培养、评价发现、选拔使用、流动配置、激励保障等多个环节，形成一条环环相扣、有序衔接的完整政策链。目前，有的地方和单位把制定政策的重心落在 “引才” 上，对 “用才” 环节关注不够，在创建人才团队、创新创业支持、提供专业服务等方面缺乏政策配套，一些好不容易引进来的人才却用不好、留不住。

四是要把 “换位思考定政策” 与“换位沉底抓落实”紧密结合起来。政策是拿来用的，是用来造福于民的，不是拿来看的，不是说领导满意、自己满意就好。2015 年 6 月，习近平总书记在贵州遵义考察时指出：“党中央制定的政策好不好，要看乡亲们是哭还是笑。要是笑，就说明政策好。要是有人哭，我们就要注意，需要改正的就要改正，需要完善的就要完善。”

在第 443 讲我曾讲到，为了解某方面政策的执行情况、检验政策效能，上级某部门曾会同相关职能部门，不打招呼，直接到相关机构为引进的人才办理一次性补缴养老保险手续；到一些省市的宾馆、火车站、机场、银行，实地检查有关证件的使用效果。这样的做法，不仅有助于推动政策落实、政策兑现，还能倒查出政策制定上的不足或缺陷，倒逼我们制定出更符合实际、更务实管用、更易于执行的政策措施。（8090 字，2021 年 9 月 12 日完稿，9 月 13 日修改）

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